Khi nào hạ tầng định hình phát triển đô thị?

Từ thực tế kẹt xe giờ cao điểm đến những kỳ vọng vào hệ thống metro: Liệu Việt Nam có thể thoát khỏi vòng lẩn quẩn của quy hoạch tự phát để tiến tới mô hình hạ tầng đi trước đô thị?

Mỗi sáng, hàng triệu người dân tại Tp. Hồ Chí Minh phải đối mặt với tình trạng kẹt xe kéo dài, tiêu tốn hàng giờ đồng hồ trên những tuyến đường quá tải. Một quãng đường 17km từ ngoại thành vào trung tâm Tp. Hồ Chí Minh có thể mất đến 45 phút, với phần lớn thời gian bị tắc nghẽn ở vài kilomet cuối cùng khi đi qua đoạn Điện Biên Phủ giờ cao điểm. Tình trạng này không chỉ gây lãng phí thời gian mà còn ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng cuộc sống và năng suất lao động của người dân.

Cùng với đó, các công trình hạ tầng trọng điểm như tuyến metro số 2 (Bến Thành - Tham Lương) đang trong quá trình thi công, đòi hỏi sự hy sinh lớn từ phía người dân khi hàng trăm hộ phải di dời, nhường đất cho dự án. Điều đáng nói là dự án này đã mất đến 16 năm kể từ khi được phê duyệt đến lúc chính thức khởi công. Thực trạng này đặt ra câu hỏi lớn: Tại sao Việt Nam vẫn mắc kẹt trong vòng luẩn quẩn "dân đến trước, hạ tầng chạy theo sau"?

Hai mô hình phát triển hạ tầng

Trên thế giới, có hai phương pháp chính trong phát triển mối quan hệ giữa đô thị và hạ tầng giao thông:

1. Hạ tầng dẫn dắt phát triển: Mô hình này ưu tiên quy hoạch và xây dựng hạ tầng giao thông (như tuyến metro, ga tàu) trước, sau đó dân cư và các hoạt động thương mại sẽ phát triển theo. Singapore, Hồng Kông và Tokyo là những ví dụ điển hình. Tại Hồng Kông, MTR Corporation, đơn vị vận hành metro, đồng thời là nhà phát triển bất động sản lớn xung quanh các ga tàu. Lợi nhuận từ bất động sản được dùng để bù đắp chi phí vận hành metro, tạo ra một chu trình tài chính bền vững được gọi là mô hình "Rail + Property".

2. Dân cư đi trước, hạ tầng chạy theo: Đây là mô hình phổ biến ở các đô thị đang phát triển, nơi người dân đổ về thành phố tìm kiếm việc làm, hình thành các khu dân cư tự phát, và sau đó nhà nước mới bắt đầu xây dựng hoặc nâng cấp hạ tầng để đáp ứng. Đây chính là thực trạng của Tp. Hồ Chí Minh và Hà Nội.

Sự khác biệt giữa hai mô hình này không chỉ nằm ở cảnh quan đô thị hay trải nghiệm di chuyển, mà còn ở chi phí. Khi hạ tầng đi trước, việc xây dựng thường diễn ra trên "đất sạch" với chi phí thấp, ít vướng mắc về giải phóng mặt bằng. Ngược lại, khi hạ tầng chạy theo, việc giải phóng mặt bằng qua các khu dân cư đông đúc trở nên phức tạp, đòi hỏi chi phí đền bù cao gấp nhiều lần và kéo dài hàng thập kỷ.

Minh chứng rõ ràng là tuyến metro số 1 Bến Thành - Suối Tiên. Dự án được phê duyệt năm 2007 với tổng mức đầu tư ban đầu là 17.000 tỷ đồng, nhưng đến năm 2011 đã điều chỉnh lên hơn 47.000 tỷ đồng. Quá trình thi công kéo dài gần hai thập kỷ với nhiều lần trì hoãn do thiếu vốn và vướng mắc giải phóng mặt bằng. Nếu tuyến này được xây dựng khi khu vực Thủ Đức còn là đất nông nghiệp vào những năm 2000, tình hình có lẽ đã rất khác.

Thực trạng phát triển đô thị tại Tp. Hồ Chí Minh và Hà Nội

Việc phát triển đô thị tại Tp. Hồ Chí Minh và Hà Nội đã trải qua những giai đoạn khó khăn, dẫn đến các hệ lụy đáng kể:

Đô thị hóa tự phát vượt xa quy hoạch: Từ thập niên 1990, làn sóng nhập cư ồ ạt đã khiến dân số hai thành phố tăng vọt, các khu dân cư mọc lên nhanh chóng trong khi hạ tầng giao thông công cộng chưa phát triển kịp. Người dân chủ yếu sử dụng xe máy, dẫn đến việc thành phố được "thiết kế" xoay quanh phương tiện này, với đường hẻm nhỏ, nhà ống san sát, thiếu không gian cho vỉa hè và làn xe buýt chuyên dụng.

Quy hoạch bị điều chỉnh theo áp lực thị trường: Mặc dù có các bản quy hoạch, nhưng chúng thường xuyên bị điều chỉnh dưới áp lực của thị trường bất động sản và lợi ích cục bộ. Chung cư cao tầng xuất hiện trước khi có đường kết nối, các khu đô thị mới được phê duyệt mà không tính toán đầy đủ tải trọng lên hạ tầng giao thông hiện có. Điều này khiến các tuyến đường vốn đã quá tải như Nguyễn Hữu Cảnh hay Phạm Văn Đồng càng trở nên trầm trọng hơn.

Giải phóng mặt bằng trở thành thách thức lớn: Đây là một trong những nút thắt quan trọng nhất. Tuyến metro số 2, đi ngầm dọc theo các trục đường đông đúc như Cách Mạng Tháng Tám và Trường Chinh, cần thu hồi hơn 251.000 m² đất và ảnh hưởng đến 585 hộ dân. Kinh phí đền bù lên đến hơn 3.700 tỷ đồng. Quá trình này kéo dài nhiều năm do tranh chấp về giá đền bù và tái định cư, dự kiến đến giữa năm 2025 mới hoàn tất 100% công tác giải phóng mặt bằng.

Để so sánh, Singapore đã áp dụng Đạo luật Thu hồi Đất (Land Acquisition Act) từ năm 1966, cho phép chính phủ thu hồi đất tư nhân với giá dưới thị trường và quyết định của nhà nước không thể bị kiện. Nhờ đó, Singapore có thể quy hoạch đồng bộ hệ thống metro, nhà ở công cộng và khu công nghiệp mà không bị cản trở bởi đầu cơ hay khiếu kiện kéo dài. Mặc dù Việt Nam có lợi thế về lý thuyết khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân, nhưng trên thực tế, việc thu hồi đất phải tuân thủ quy trình đền bù, tái định cư phức tạp, có thể kéo dài hàng thập kỷ.

Giải pháp cho bài toán hạ tầng: Sửa chữa và Tối ưu hóa

Nhiều người thường cho rằng việc hạ tầng chậm trễ là do thiếu quy hoạch. Tuy nhiên, các nhà hoạch định không phải không nhận thức được mô hình hạ tầng dẫn dắt là tối ưu. Vấn đề là họ đang ở thế "đã lỡ", khi đô thị đã phát triển tự phát quá sâu, và không còn lựa chọn nào khác ngoài việc "vá" hạ tầng vào đô thị hiện hữu, dù chi phí cao hơn nhiều lần.

Giống như việc xây nhà mà quên đường ống nước, dù phải đục tường để lắp đặt, chúng ta vẫn phải làm vì không có nước thì không thể sống được. Tương tự, Tp. Hồ Chí Minh với hơn 10 triệu dân, nếu không xây metro, giao thông sẽ tê liệt hoàn toàn trong vòng một thập kỷ tới. Thực tế, tuyến metro số 1 sau khi vận hành đã chứng minh nhu cầu là có thật, phục vụ hơn 19 triệu lượt khách trong năm đầu tiên, vượt 114% kế hoạch. Câu hỏi không phải là "có nên sửa không", mà là "sửa bằng cách nào cho hiệu quả nhất."

Thách thức từ đầu cơ và bài học quốc tế

Một nghịch lý lớn là việc công bố quy hoạch hạ tầng lại thường tạo ra lực cản cho chính hạ tầng đó. Khi nhà nước công bố kế hoạch xây metro qua một khu vực, ngay lập tức sẽ xuất hiện các hoạt động đầu cơ:

• Nhà đầu cơ đất: Gom đất quanh các ga metro tương lai với mục đích mua rẻ, chờ giá lên để bán kiếm lời, khiến đất đai bị bỏ hoang chờ tăng giá.
• Chủ đầu tư bất động sản: Xây dựng các dự án chung cư "ăn theo" metro, đổ thêm hàng ngàn cư dân vào khu vực chưa có hạ tầng đồng bộ.
• Nhà nước: Gặp khó khăn trong việc giải phóng mặt bằng do giá đất đã tăng vọt 50-200% so với trước khi công bố quy hoạch, dẫn đến chi phí đền bù phình to, ngân sách không đủ và dự án bị trì hoãn.

Đây là một dạng "Thế tiến thoái lưỡng nan của tù nhân" (Prisoner's Dilemma) ở quy mô đô thị. Nếu tất cả các bên hợp tác, lợi ích xã hội sẽ tối đa. Tuy nhiên, động cơ cá nhân lại khuyến khích hành động đầu cơ, phá hủy lợi ích tập thể.

Số liệu cho thấy, giá bất động sản quanh tuyến metro số 1 đã tăng 50-200% trong giai đoạn 2015-2024, phần lớn mức tăng này dựa trên kỳ vọng chứ không phải giá trị sử dụng thực tế. Tại Hà Nội, căn hộ gần ga metro Cầu Giấy, Nhổn tăng hơn 40% chỉ trong một năm. Điều này dẫn đến ba hệ quả nghiêm trọng:

1. Chi phí giải phóng mặt bằng tăng cao: Nhà nước phải trả giá cao hơn để thu hồi đất cho các tuyến metro tiếp theo, làm tăng vốn đầu tư và chậm tiến độ. Ví dụ, metro số 2 có kinh phí đền bù hơn 3.700 tỷ đồng cho 251.000 m², con số này sẽ còn lớn hơn nhiều trong tương lai.
2. Người thu nhập thấp bị đẩy ra xa: Giá nhà đất tăng cao khiến những người cần metro nhất lại không thể sống gần ga, phải di chuyển xa hơn và vẫn phải dùng xe máy đến ga. Mô hình TOD (Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng) thất bại vì đối tượng phục vụ bị đẩy ra ngoài bán kính đi bộ.
3. Giá trị gia tăng từ đất chảy vào túi đầu cơ: Lẽ ra giá trị gia tăng từ đất có thể được nhà nước thu hồi để tái đầu tư vào hạ tầng (như mô hình Rail + Property của Hồng Kông), nhưng lại chảy vào túi đầu cơ tư nhân. Nhà nước bỏ hàng tỷ USD xây metro, trong khi đầu cơ hưởng lợi mà không đóng góp vào chi phí xây dựng.

Singapore đã giải quyết vấn đề này bằng cách loại bỏ yếu tố đầu cơ ngay từ đầu thông qua Đạo luật Thu hồi Đất, cho phép nhà nước thu hồi đất với giá dưới thị trường và trước khi công bố quy hoạch chi tiết. Khi nhà nước sở hữu đất, toàn bộ giá trị gia tăng từ hạ tầng sẽ quay về ngân sách công. Hồng Kông còn đi xa hơn khi giao quyền phát triển bất động sản quanh ga cho MTR Corporation, biến metro từ "gánh nặng ngân sách" thành "cỗ máy tạo ra giá trị".

Tại Việt Nam, Nghị quyết 98/2023 cho phép Tp. Hồ Chí Minh giữ 100% nguồn thu từ phát triển đất trong khu vực TOD là một bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, phần lớn đất quanh các ga metro tương lai đã thuộc sở hữu tư nhân. Nếu không có công cụ kiểm soát giá đất hiệu quả (như thuế đầu cơ, hạn chế chuyển nhượng), thì mỗi lần công bố tuyến metro mới, tình trạng đầu cơ sẽ tái diễn, và ngân sách công cùng người dân thu nhập thấp vẫn là người chịu thiệt.

Nói cách khác, hạ tầng dẫn dắt phát triển chỉ hoạt động khi nhà nước kiểm soát được đất. Nếu đầu cơ kiểm soát đất, thì đầu cơ dẫn dắt phát triển, và hạ tầng chỉ là cái cớ để đầu cơ kiếm lời.

Những cơ hội để hạ tầng thực sự dẫn dắt

Nếu Tp. Hồ Chí Minh và Hà Nội đã "lỡ" ở nội đô, thì cơ hội nằm ở các giải pháp sau:

1. Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD): Tp. Hồ Chí Minh đang bắt đầu áp dụng mô hình này, đặc biệt dọc tuyến metro số 2. Ý tưởng là quy hoạch TOD song song với xây dựng metro, thay vì quy hoạch khu dân cư sau khi metro hoàn thành. Tp. Hồ Chí Minh đã xác định 11 vị trí thí điểm dọc các ga metro và Vành đai 3. Nghị quyết 98/2023 cho phép thành phố giữ lại 100% nguồn thu từ phát triển đất trong các khu vực TOD để tái đầu tư vào hạ tầng giao thông, tạo cơ chế tài chính bền vững.

2. Phát triển các đô thị vệ tinh và khu vực mới: Các khu vực như Thủ Đức (nếu được quy hoạch tốt từ bây giờ), khu vực quanh sân bay Long Thành, và các vùng ven Hà Nội là những nơi Việt Nam còn "đất sạch" để thực hiện mô hình "hạ tầng đi trước". Tp. Hồ Chí Minh dự kiến khởi công hàng loạt tuyến metro mới vào năm 2026, hướng đến hoàn thành vào năm 2030. Nếu TOD được triển khai đồng bộ với các tuyến này, Việt Nam có thể thực hành mô hình "hạ tầng đi trước" thay vì "hạ tầng chạy theo" lần đầu tiên.

3. Chuyển đổi nguồn vốn: Một trong những lý do tuyến metro số 2 bị chậm trễ là do phụ thuộc vào vốn ODA với nhiều ràng buộc. Tp. Hồ Chí Minh đã chuyển sang sử dụng vốn ngân sách thành phố, kết hợp với cơ chế đặc thù theo Nghị quyết 188 của Quốc hội. Mặc dù nhu cầu vốn cho đường sắt đô thị Tp. Hồ Chí Minh giai đoạn 2026–2030 ước tính khoảng 21,7 tỷ USD, nhưng việc chủ động về vốn sẽ giúp đẩy nhanh tiến độ đáng kể.

Triển vọng phát triển hạ tầng tại Việt Nam

Việt Nam sẽ không trở thành Singapore, và cũng không cần phải trở thành Singapore. Singapore là một quốc gia-thành phố nhỏ với quyền lực tập trung cao độ và các đạo luật thu hồi đất mạnh mẽ. Việt Nam là một quốc gia lớn với địa hình phức tạp và thể chế phân cấp. Hai bài toán này hoàn toàn khác nhau.

Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa là Việt Nam không thể tiến bộ. Những diễn biến tích cực gần đây như metro số 1 vận hành thành công, metro số 2 khởi công, Nghị quyết 188 tháo gỡ cơ chế, và TOD được luật hóa, cho thấy một bước ngoặt đang đến, dù chậm. Ở nội đô hiện hữu, hạ tầng có thể sẽ mãi ở thế "chạy theo" do những thách thức cố hữu. Nhưng ở các khu vực phát triển mới, Việt Nam có cơ hội để thực hiện mô hình "hạ tầng dẫn dắt phát triển" một cách hiệu quả hơn.

Mỗi tuyến metro khởi công, mỗi khu TOD được quy hoạch đồng bộ, mỗi quyết định từ chối một dự án bất động sản chưa có hạ tầng kết nối, đều là những bước nhỏ đi đúng hướng. Dù quãng đường 45 phút kẹt xe mỗi sáng vẫn còn đó, nhưng với những nỗ lực hiện tại, hy vọng rằng trong tương lai không xa, thời gian di chuyển sẽ được rút ngắn đáng kể trên những toa tàu metro hiện đại.

Liên kết nguồn: 
https://spiderum.com/bai-dang/Viet-Nam-Bao-gio-thi-ha-tang-dan-dat-phat-trien-lFx3JL1vPR4C